作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 常纪文

森林和河流是地球生态系统主要的环境因素，是人类文明形成和发展的条件与基础。中华文明之所以在东方繁荣昌盛，中华民族之所以在东方长久屹立，主要原因之一是中华民族在经济和社会的不断发展中基本完整地保存了自己赖以生存和发展的森林和河流。在生态文明新时代，为了全面、系统保护地面水体，我国已经实施了河长制、湖长制和湾长制。为了全面、系统保护森林和草原，明确属地责任，全面压实地方党委政府保护发展林草资源的目标责任，中办和国办联合印发了《关于全面推行林长制的意见》（以下简称“意见”），聚焦实现党委领导、党政同责、属地负责、部门协同、全域覆盖、源头治理的长效责任体系，对森林和草原的领导责任、监管体制、工作内容、工作方法、工作要求等作出了改革和部署。可见，意见的出台，补足了生态文明建设在森林和草原保护领域的改革短板，抓住了生态文明建设、生态安全保障和人类文明发展的关键因素。

意见是以习近平生态文明思想为指导的生态环保改革文件。森林和草原是重要的自然生态系统，对维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用。为此，习近平总书记高度重视森林等资源保护管理。他指出,促进林业发展必须完善林业责任制。2016年4月，习近平总书记考察安徽时指出，安徽山水资源丰富、自然风光美好，要把好山好水保护好。为了落实总书记的要求，各地结合本地实际情况开展了林业监管体制和制度的改革探索。2017年9月18日，安徽省委、省政府正式印发《关于建立林长制的意见》，并在全省全面推进林长制，在林业草原的绿色高质量发展和提升全社会的绿色福祉方面取得实质性进展。2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也明确提出要“推行林长制”。截至目前，全国已有安徽、江西、重庆、海南、山东等23个省域在全省域或部分地区试点实施林长制，实践证明，林长制的实施增强了森林和草原综合和系统保护的政治自觉和法律自觉。在总结、归纳和提升地方林长制改革探索的基础上，中办和国办以山水林田湖草综合和系统保护思想为指导，联合印发了在全国全面推行林长制的意见。可见，林长制思想源于习近平生态文明思想，改革源自基层的创新，意见具有科学的指导思想和扎实的实践基础。

林长制是山水林田湖草综合和系统保护的法制工具。从字面来看，森林和草原虽然仅占山水林田湖草6个方面的两个方面，但从地理上看，森林和草原往往“跨山涉水”，与农田相邻或者交叉，因此与山、水、田、湖关系非常紧密，保护了森林和草原，也就系统和协同保护了山水林田湖草。为此，意见要求各地设立林长时综合考虑区域、资源特点和自然生态系统的完整性，科学确定林长的责任区域。对于各级林长的职责，意见要求其组织领导责任区域森林草原资源保护发展工作，落实保护发展森林草原资源目标责任制，将森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、沙化土地治理面积等作为重要指标。可见，林长制不是对森林和草原进行专项保护的体制和制度，而是对森林和草原生态实行综合和系统保护的重要体制和制度。为了用最严格的制度和最严密的法律治理森林和草原，实现“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”，2020年7月1日实施的新《森林法》规定：“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制”。此次中办和国办联合印发意见，对林长制作出政策、体制和制度层面的安排，就是从规范化、程序化、制度化层面推进林长制的法律实施。

林长制是森林和草原监管体制和领导机制的重大创新。关于森林的监管体制，《森林法》第九条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。乡镇人民政府可以确定相关机构或者设置专职、兼职人员承担林业相关工作。”关于草原的监管体制，《草原法》第八条规定；“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。乡(镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。”从这两部法律的规定可以看出，国家对森林和草原实行部门监管的体制。由于森林和草原保护的重要性，涉及事项复杂，地方对其管理除了监管以外，还有规划、财政投入、生态修复、投资、运营、财政、税收、金融、宣传、教育等事项，因此这两部法律又规定了地方政府的综合管理责任甚至责任考核措施，如《森林法》第四条规定：“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度。

上级人民政府对下级人民政府完成森林资源保护发展目标和森林防火、重大林业有害生物防治工作的情况进行考核，并公开考核结果。”《草原法》第四条规定：“各级人民政府应当加强对草原保护、建设和利用的管理，将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划。各级人民政府应当加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育。”加上中央已从党内法规层面对生态环境保护实施党政同责制度，将森林和草原的保护纳入中央生态环境保护督察的对象，将森林和草原的保护纳入地方党政领导自然资源资产离任审计的范围，因此地方各级党委和人民政府对森林和草原的保护负有属地的兜底领导和管理责任。首先，为了做实这项地方党政领导的领导和管理责任，从党内法规和国家立法层面为地方党政领导建立尽职履责责任体制，意见规定，各省域在党委领导下建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，设立总林长，由省级党委或政府主要负责同志担任；设立副总林长，由省级负责同志担任，实行分区（片）负责；各省域根据实际情况，可设立市、县、乡等各级林长；地方各级林业和草原主管部门承担林长制组织实施的具体工作。这样就明确了地方各级林长的工作体制，也衔接了林长制与《森林法》《草原法》规定的专业监管体制的关系。其次，为了明确林长的职责清单，意见规定了各级林长的森林草原资源保护发展的工作任务和工作职责。关于工作任务，意见规定，地方各级林长要加强森林草原资源生态保护、加强森林草原资源生态修复、加强森林草原资源灾害防控、深化森林草原领域改革、加强森林草原资源监测监管、加强基层基础建设。关于工作职责，意见规定地方各级林长要组织制定森林草原资源保护发展规划计划，强化统筹治理，推动制度建设，完善责任机制；组织协调解决责任区域的重点难点问题，依法全面保护森林草原资源，推动生态保护修复，组织落实森林草原防灭火、重大有害生物防治责任和措施，强化森林草原行业行政执法。再次，为了落实各级地方林长的法制责任，意见要求林长制督导考核纳入林业和草原综合督查检查考核范围，县级及以上林长负责组织对下一级林长的考核，考核结果作为地方有关党政领导干部综合考核评价和自然资源资产离任审计的重要依据；落实党政领导干部生态环境损害责任终身追究制，对造成森林草原资源严重破坏的，严格按照有关规定追究责任。这个规定，可以使地方党委和政府切切实实地动起来，对本行政区域生态环境工作负责。明确可见，林长制是对森林、草原部门专业部门监管和森林、草原地方协调机制的重大创新。

林长制的推行有利于协调森林草原保护和林业草业发展的关系，促进生态保护和绿色发展的协同共进。林业发展涉及的因素广泛、复杂，林草部门作为专业监管部门作用有限，因此林草业的绿色发展和森林草原的持续保护必须取得地方党委和政府的全力支持。为此，需建立各级林长负责制下林草等相关部门深度参与和分工负责的林业发展体制、制度和机制。意见规定了林长制的统筹和协调权限与方法，要求各级林长要强化工作措施，统筹各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。更为关键的是，林长制可以发挥规划统筹、资金拨付、项目决策、部门协调的作用，如意见规定，林长要履行严格控制林地、草地转为建设用地、加强重点生态功能区和生态环境敏感脆弱区域的森林草原资源保护、禁止毁林毁草开垦、加强公益林管护、统筹推进天然林保护、全面停止天然林商业性采伐、强化森林草原督查、严厉打击违法犯罪行为、强化野生动植物及其栖息地保护等监管职责外，这些职责可以依靠林草部门的专业监管工作完成，但是其他的相关工作，如意见指出的落实草原禁牧休牧和草畜平衡制度，完善草原生态保护补奖政策，科学划定生态用地，持续推进大规模国土绿化行动，实施重要生态系统保护和修复重大工程，深入实施退耕还林还草、三北防护林体系建设、草原生态修复等重点工程，建立市场化、多元化资金投入机制，完善森林草原资源生态保护修复财政扶持政策，加强森林经营和退化林修复，提高全民义务植树尽责率，建立森林草原有害生物监管和联防联治机制，开展森林草原防火，加强森林资源资产管理，推动林区林场可持续发展，完善草原承包经营制度，规范草原流转，深化集体林权制度改革，鼓励所有权、承包权、经营权“三权分置”，完善产权权能等方面，则需要林长利用地方政府的全面领导权威和综合兜底职责予以支持和解决。如江西在全省范围内建立的五级林长责任体系，围绕“三保、三增、三防”推动改革，就发挥了地方政府全面调度、协调的作用。只有这样，才能解决长期制约林业发展的瓶颈和历史遗留难题，既保护林草资源和自然生态，也大力发展林草富民产业，实现林草生态保护和绿色发展的协同共进，避免林草部门孤军作战的现象。

综上所述，林长制聚焦森林草原资源保护发展的重点难点，创新了体制，聚焦了方向，明确了任务，建立了林长会议、信息公开、部门协作、工作督察等制度，协调了工作机制，落实了各方责任，是加快林业治理体系建设和治理能力现代化的重大制度创新。按照意见要求，地方各级党委和政府要切实组织领导和统筹谋划，明确责任分工，细化工作安排，狠抓责任落实，确保到2022年6月全面建立林长制。离这项目标的实现还有一年半的时间，时间紧、任务重，地方各级党委和政府需要以习近平生态文明思想和新发展理念为指导，认真研究重大问题，抓紧落实各方面的任务和要求，建立信息公开机制、督促督察机制和第三方评估机制，大力开展宣传教育，形成林草业上下联动、齐心协力的绿色发展工作新格局。我们相信，通过林长制的全面实施和持续发力，森林和草原的高质量保护目标及林业和草业的高质量发展目标必会如期实现。